國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見

國發(fā)〔2021〕5號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院決策部署，預算管理制度不斷改革完善，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了堅實基礎。當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展等問題，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。為落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關(guān)規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，現(xiàn)就進一步深化預算管理制度改革提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，更加有效保障和改善民生，進一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。

　　（二）基本原則。

　　堅持黨的全面領導。將堅持和加強黨的全面領導貫穿預算管理制度改革全過程。堅持以人民為中心，兜牢基本民生底線。堅持系統(tǒng)觀念，加強財政資源統(tǒng)籌，集中力量辦大事，堅決落實政府過緊日子要求，強化預算對落實黨和國家重大政策的保障能力，實現(xiàn)有限公共資源與政策目標有效匹配。

　　堅持預算法定。增強法治觀念，強化紀律意識，嚴肅財經(jīng)紀律，更加注重強化約束，著力提升制度執(zhí)行力，維護法律的權(quán)威性和制度的剛性約束力。明確地方和部門的主體責任，切實強化預算約束，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。

　　堅持目標引領。按照建立現(xiàn)代財稅體制的要求，堅持目標導向和問題導向相結(jié)合，完善管理手段，創(chuàng)新管理技術(shù)，破除管理瓶頸，推進預算和績效管理一體化，以信息化推進預算管理現(xiàn)代化，加強預算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高預算管理規(guī)范化、科學化、標準化水平和預算透明度。

　　堅持底線思維。把防風險擺在更加突出的位置，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、當前和長遠，杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩(wěn)定合理的社會預期。加強政府債務和中長期支出事項管理，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

　　二、加大預算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力

　　（三）規(guī)范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算，考慮經(jīng)濟運行和實施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規(guī)模、增幅納入考核評比。嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規(guī)設置收費項目或提高收費標準。依照法律法規(guī)及時足額征收應征的預算收入，如實反映財政收入情況，提高收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)。不得違法違規(guī)制定實施各種形式的歧視性稅費減免政策，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

　　（四）加強政府性資源統(tǒng)籌管理。將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算，加大預算統(tǒng)籌力度。完善收費基金清單管理，將列入清單的收費基金按規(guī)定納入預算。將應當由政府統(tǒng)籌使用的基金項目轉(zhuǎn)列一般公共預算。合理確定國有資本收益上交比例。

　　（五）強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理。各部門和單位要依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各部門應當加強所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財政撥款收入管理，在部門和單位預算中如實反映非財政撥款收入情況。加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，資產(chǎn)出租、處置等收入按規(guī)定上繳國庫或納入單位預算。

　　（六）盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，完善結(jié)余資金收回使用機制。新增資產(chǎn)配置要與資產(chǎn)存量掛鉤，依法依規(guī)編制相關(guān)支出預算。嚴格各類資產(chǎn)登記和核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并予以全程登記。各級行政事業(yè)單位要將資產(chǎn)使用管理責任落實到人，確保資產(chǎn)安全完整、高效利用。推動國有資產(chǎn)共享共用，促進長期低效運轉(zhuǎn)、閑置和超標準配置資產(chǎn)以及臨時配置資產(chǎn)調(diào)劑使用，有條件的部門和地區(qū)可以探索建立公物倉，按規(guī)定處置不需使用且難以調(diào)劑的國有資產(chǎn)，提高財政資源配置效益。

　　三、規(guī)范預算支出管理，推進財政支出標準化

　　（七）加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務，貫徹黨的路線方針政策，增強對國家重大戰(zhàn)略任務、國家發(fā)展規(guī)劃的財力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。

　　（八）合理安排支出預算規(guī)模。堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。充分發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用，安排財政赤字和舉借債務要與經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)相適應，將政府杠桿率控制在合理水平，并預留應對經(jīng)濟周期變化的政策空間。

　　（九）大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。各級預算安排要突出重點，堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅決兜住“三保”底線，不留硬缺口。嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創(chuàng)新發(fā)展的支持。不折不扣落實過緊日子要求，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，建立節(jié)約型財政保障機制，精打細算，嚴控一般性支出。嚴禁違反規(guī)定亂開口子、隨意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設，嚴格控制和執(zhí)行資產(chǎn)配置標準，暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數(shù)化獎勵。優(yōu)化國有資本經(jīng)營預算支出結(jié)構(gòu)，強化資本金注入，推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　（十）完善財政資金直達機制。在保持現(xiàn)行財政體制、資金管理權(quán)限和保障主體責任基本穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步擴大直達資金范圍。完善直達資金分配審核流程，加強對地方分配直達資金情況的監(jiān)督，確保資金安排符合相關(guān)制度規(guī)定、體現(xiàn)政策導向。建立健全直達資金監(jiān)控體系，加強部門協(xié)同聯(lián)動，強化從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管，資金監(jiān)管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

　　（十一）推進支出標準體系建設。建立國家基礎標準和地方標準相結(jié)合的基本公共服務保障標準體系，由財政部會同中央有關(guān)職能部門按程序制定國家基礎標準，地方結(jié)合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定地方標準，按程序報上級備案后執(zhí)行。鼓勵各地區(qū)結(jié)合實際在國家尚未出臺基礎標準的領域制定地方標準。各地區(qū)要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級標準。根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預算項目支出標準體系。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整支出標準。加強對項目執(zhí)行情況的分析和結(jié)果運用，將科學合理的實際執(zhí)行情況作為制定和調(diào)整標準的依據(jù)。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規(guī)范化。將支出標準作為預算編制的基本依據(jù)，不得超標準編制預算。

　　四、嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性

　　（十二）改進政府預算編制。上級政府應當依法依規(guī)提前下達轉(zhuǎn)移支付和新增地方政府債務限額預計數(shù)，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數(shù)如實編制預算，既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)督。進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和動態(tài)調(diào)整、退出機制，提高轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性、科學性、合理性。規(guī)范國有資本經(jīng)營預算編制，經(jīng)本級人大或其常委會批準，國有資本規(guī)模較小或國有企業(yè)數(shù)量較少的市縣可以不編制本級國有資本經(jīng)營預算。

　　（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期財政規(guī)劃管理，進一步增強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束。對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據(jù)項目預算管理等要求，將全生命周期內(nèi)對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃。地方政府舉借債務應當嚴格落實償債資金來源，科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。鼓勵地方結(jié)合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度。

　　（十四）加強部門和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度。落實部門和單位預算管理主體責任，部門和單位要對預算完整性、規(guī)范性、真實性以及執(zhí)行結(jié)果負責。各部門要統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)，結(jié)合本部門非財政撥款收入情況統(tǒng)籌申請預算，保障合理支出需求。將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。有關(guān)部門負責安排的建設項目，要按規(guī)定納入部門項目庫并納入預算項目庫。實行項目標準化分類，規(guī)范立項依據(jù)、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目應當按規(guī)定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預算一經(jīng)批準即可實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。依法依規(guī)管理預算代編事項，除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。

　　（十五）完善政府財務報告體系。建立完善權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產(chǎn)負債與財政可持續(xù)性情況。健全財政總預算會計制度，將財政財務信息內(nèi)容從預算收支信息擴展至資產(chǎn)、負債、投資等信息。推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權(quán)責發(fā)生制會計核算基礎。完善國有資產(chǎn)管理情況報告制度，做好與政府綜合財務報告的銜接。

　　五、強化預算執(zhí)行和績效管理，增強預算約束力

　　（十六）強化預算對執(zhí)行的控制。嚴格執(zhí)行人大批準的預算，預算一經(jīng)批準非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。對預算指標實行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現(xiàn)預算指標對執(zhí)行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購，嚴禁將國庫資金違規(guī)撥入財政專戶。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規(guī)范預算調(diào)劑行為。規(guī)范按權(quán)責發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責發(fā)生制列支。嚴禁以撥代支，進一步加強地方財政暫付性款項管理，除已按規(guī)定程序?qū)徍伺鷾实氖马椡猓坏脤ξ戳腥腩A算的項目安排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用效益。加強國有資本管理與監(jiān)督，確保國有資本安全和保值增值。

　　（十七）推動預算績效管理提質(zhì)增效。將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續(xù)性。加強重點領域預算績效管理，分類明確轉(zhuǎn)移支付績效管理重點，強化引導約束。加強對政府和社會資本合作、政府購買服務等項目的全過程績效管理。加強國有資本資產(chǎn)使用績效管理，提高使用效益。加強績效評價結(jié)果應用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排。加大績效信息公開力度，推動績效目標、績效評價結(jié)果向社會公開。

　　（十八）優(yōu)化國庫集中收付管理。對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實行全流程電子支付，優(yōu)化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據(jù)預算收入進度和資金調(diào)度需要等，合理安排國債、地方政府債券的發(fā)行規(guī)模和節(jié)奏，節(jié)省資金成本。優(yōu)化國債品種期限結(jié)構(gòu)，發(fā)揮國債收益率曲線定價基準作用。完善財政收支和國庫現(xiàn)金流量預測體系，建立健全庫款風險預警機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國庫庫款管理、政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金運作。

　　（十九）拓展政府采購政策功能。建立政府采購需求標準體系，鼓勵相關(guān)部門結(jié)合部門和行業(yè)特點提出政府采購相關(guān)政策需求，推動在政府采購需求標準中嵌入支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展等政策要求。細化政府采購預算編制，確保與年度預算相銜接。建立支持創(chuàng)新產(chǎn)品及服務、中小企業(yè)發(fā)展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制。對于適合以市場化方式提供的服務事項，應當依法依規(guī)實施政府購買服務，堅持費隨事轉(zhuǎn)，防止出現(xiàn)“一邊購買服務，一邊養(yǎng)人辦事”的情況。

　　六、加強風險防控，增強財政可持續(xù)性

　　（二十）健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善專項債券管理機制，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡，專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫，保障專項債券到期本息償付。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結(jié)果應用，有效前移風險防控關(guān)口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制，發(fā)揮全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構(gòu)，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。

　　（二十一）防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態(tài)化監(jiān)控機制，進一步加強日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務。嚴禁地方政府通過金融機構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債。金融機構(gòu)要審慎合規(guī)經(jīng)營，盡職調(diào)查、嚴格把關(guān)，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質(zhì)文件或者簽署擔保性質(zhì)協(xié)議。清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權(quán)人協(xié)商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權(quán)人合法權(quán)益，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

　　（二十二）防范化解財政運行風險隱患。推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡，加強基金運行監(jiān)測，防范待遇支付風險。加強醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社保基金管理，推進省級統(tǒng)籌，根據(jù)收支狀況及時調(diào)整完善繳費和待遇政策，促進收支基本平衡。各地區(qū)出臺涉及增加財政支出的重大政策或?qū)嵤┲卮笳顿Y項目前，要按規(guī)定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。規(guī)范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統(tǒng)一要求以及共同事權(quán)地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續(xù)性的影響。

　　七、增強財政透明度，提高預算管理信息化水平

　　（二十三）改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度，大力推進財政政策公開。擴大部門預決算公開范圍，各部門所屬預算單位預算、決算及相關(guān)報表應當依法依規(guī)向社會公開。推進政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向等信息按規(guī)定向社會公開。建立民生項目信息公示制度。細化政府預決算公開內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法及績效目標、預算安排情況等應當依法依規(guī)向社會公開。細化部門預決算公開內(nèi)容，項目預算安排、使用情況等項目信息應當依法依規(guī)向社會公開。推進按支出經(jīng)濟分類公開政府預決算和部門預決算。

　　（二十四）發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應。充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導作用，加強財會監(jiān)督，促進財會監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力。各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監(jiān)督。推進人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。各級財政部門要做好財稅法規(guī)和政策執(zhí)行情況、預算管理有關(guān)監(jiān)督工作，構(gòu)建日常監(jiān)管與專項監(jiān)督協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督機制。強化監(jiān)督結(jié)果運用，對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格依規(guī)依紀依法追究有關(guān)單位和人員責任，加大處理結(jié)果公開力度。

　　（二十五）實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規(guī)范各級預算管理工作流程等，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，推動數(shù)據(jù)共享。以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)并與中央財政對接，動態(tài)反映各級預算安排和執(zhí)行情況，力爭2022年底全面運行。中央部門根據(jù)國家政務信息化建設進展同步推進相關(guān)信息系統(tǒng)建設。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)反映轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用情況，實現(xiàn)資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。

　　（二十六）推進部門間預算信息互聯(lián)共享。預算管理一體化系統(tǒng)集中反映單位基礎信息和會計核算、資產(chǎn)管理、賬戶管理等預算信息，實現(xiàn)財政部門與主管部門共享共用。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監(jiān)管等部門實現(xiàn)基礎信息按規(guī)定共享共用。落實部門和單位財務管理主體責任，強化部門對所屬單位預算執(zhí)行的監(jiān)控管理職責。

　　各地區(qū)、各部門要充分認識到進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，扎實推進改革。各地區(qū)要按照本意見要求，結(jié)合本地區(qū)實際，細化各項政策措施，切實加強制度建設，夯實改革基礎，推進人才隊伍建設，確保各項改革任務及時落地見效，推動預算管理水平再上新臺階。

國務院
2021年3月7日